上海郊区新城发展演进之路新一轮五个新城建设创新求变

《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出，大力实施新城发展战略，把嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五个新城打造成独立的综合性节点城市，《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》相继发布，“五个新城”成为上海“十四五”时期发展重点。CBRE世邦魏理仕近日发布专文回顾上海新城建设七十年历程，文章指出新一轮“五个新城”建设是对传统新城发展理论和实践的传承和创新，必将为上海城市发展格局带来新的影响。

风雨七十年，上海郊区新城的发展演进之路

新城，诞生于新中国成立后上海城市建设伊始。上海的郊区新城建设随着历次城市总体规划的调整，经历了从“卫星城”到“新城”的发展历程，并逐渐成为了上海大都市区城镇体系的主要构成层级之一，在上海城市发展过程中发挥了重要作用。

早在1949年的上海市都市计划中，即提出在城市的非建成区新设11个新计划区，形成了“新城”的雏形。1986年版的《上海市城市总体规划》提出了“中心城-卫星城-小城镇-农村集镇”的四级城镇体系;1999年的《上海市城市总体规划(1999-2020 年)》明确了以中心城区和郊区的11个新城作为“多核”，带动上海大都市区发展。2006年，上海“十一五”规划中提出了“1966”城镇体系规划，“1个中心城+9个新城”作为规划建设的重点。此后历经“十二五”、“十三五”和最新《上海城市总体规划(2017-2035)》的持续优化调整，随着宝山区和闵行区被纳入中心城区，金山滨海地区和崇明城桥地区定位调整为以核心镇为引领的特色发展地区，作为郊区城市副中心的松江、嘉定、青浦、奉贤、南汇“五个新城”逐渐明确。今年以来，上海市政府明确提出于“十四五”时期加快推进五个新城规划建设工作，举全市之力推动新城发展。

上海新城历经七十年的发展，其功能定位及现实作用也始终处于演进更新之中。早期的新城实质上是上海郊区的“卫星城”，主要承接中心区向外转移的工业及过剩人口。进入21世纪，随着人口流动的加速，新城逐渐成为了上海大都市区和周边城市之间的“双向缓冲节点”，一方面疏解了中心城区的部分功能和人口，另一方面也截留了流入上海的部分外来人口，基本上实现了“新城”应有的职能。

上海新城规划建设发展历程

资料来源：CBRE战略顾问部

扬帆再起航，新一轮五个新城建设的创新求变

“十四五”开启的最新一轮新城建设，上海市政府明确提出“将五个新城培育成在长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市”。相比以往，此轮新城建设呈现出几大新特征。

其一，新的视角。过往上海新城建设的着眼点主要基于上海大都市区，亦即上海城市的行政边界，因而对于新城定位、功能、作用的探讨，也更局限于上海中心城区与郊区的二元视角。而新一轮的新城建设，其顶层设计来源于长三角一体化的大势所趋，而底层逻辑则在于新时期发展的新趋势与新转变。因此，此次五个新城建设，从长三角地区的大尺度着眼，突破传统行政边界的桎梏，以新经济、新产业、新需求、新建设周期等方面的新趋势为依据，构成了全新的新城发展视角。

其二，新的定位。“新城”这一理念自诞生伊始，即是以疏解大城市中心区职能和人口为使命，本质上是大城市中心区的“附属”。而此次新城建设，首次提出了将五个新城打造成为“综合性节点城市”、形成“独立的城市功能”，赋予了新城“综合独立”的全新内涵，对于传统城市规划和城市经济领域的“新城理论”是重大的突破和创新。

其三，新的路径。以往上海在新城建设实践方面，主要存在两方面的缺陷，一是重产业轻配套、二是重标准轻个性。而从此次新城规划建设工作的实施意见来看，充分体现了对于过往问题的反思以及对实施路径的创新：一方面，在加强产业支撑的同时，更多聚焦于交通、公共服务、生态格局、人文风貌、城市韧性等城市功能方面的提升与完善;另一方面，针对五个新城的不同现状和特征，分别提出各自的功能定位及发展措施，避免“千城一面、千城一策”的粗放模式。

其四，新的机制。以往新城建设往往是在规划引领下，由所涉及各区分别执行，缺乏市级层面的统筹与把控，各自为阵。而早在2020年9月，上海市政府即成立了“上海市新城规划建设推进协调领导小组”，由龚正市长挂帅、相关各局及各区领导作为成员，专项负责五个新城规划建设的推进事宜。由此不难看出市政府对于此次五个新城建设的重视与决心，而新的管理体制也将成为本轮建设的重大助力。

世邦魏理仕董事、战略顾问部上海负责人陈凯表示：“新一轮五个新城建设是对过往上海新城建设历程的传承与创新，一方面延续了建国以来上海以新城引领郊区发展的思路和模式;另一方面则是着眼于更大区域尺度的新视角、以综合性节点城市为新定位，通过新的路径和新的机制全面统领新一轮新城建设。”

“十四五”上海新城政策与规划重点

资料来源：CBRE战略顾问部

建设新历程，十四五规划中上海五个新城建设三大趋势

五个新城高质量发展的大幕已经拉开，从当前已出台政策文件释放出的信号来看，CBRE战略顾问部认为，“十四五”时期，上海新城建设将呈现以下趋势：

吸引多样化人才集聚是核心目标。预计后续将出台一系列政策细则，着重通过解决住房供给等途径，吸引包括高技术人才、应届高校毕业生、海外人才、社会事业人才等多样化人才在新城集聚。参考国外全球城市发展经验，对比周边如杭州、苏州、南京等地的人才吸引举措，除多样化、大力度的人才落户及奖励政策外，政府重点工作还应放在持续优化人居环境、完善城市配套功能等方面，打造具有吸引力的人居环境，达到“引人、留人、安人”的可持续发展。

完善规划土地供给和保障制度是关键。未来新城土地供应将重点向轨交站点、产业园区、重大项目周边集聚倾斜，同时以工业和研发用地、单幅小型商办用地、租赁型住房等用地类型为主。在上海全市建设用地进入“存量时代”的大背景下，为保障新城发展所需的用地供应，建议积极探索更为灵活的用地指标增减挂钩奖励机制，明确需优先保障的供地项目，在新城范围内优先试点混合用地、创新型产业用地等专项政策。

交通和产业导向的片区开发以及城市更新是建设重点。“十四五”时期新城将主要围绕轨交站点和产业园区开展开发建设，同时通过城市更新解决老城改造、存量土地指标释放等问题，以点带面带动新城整体发展。新一轮新城建设应贯彻“产业向园区集中、强度向站点倾斜”的大原则，通过新产业、新业态的引入，实现园区产业的转型升级和二次招商，同时结合TOD建设和老城更新，打造兼具历史文脉和现代活力的魅力空间，形成疏密有致、体系完善的城市配套功能。