农村土地如果要转变成建设用地，大多数情况需要国务院亲自审批，但国务院近日发布的《关于授权和委托用地审批权的决定》(下称《决定》)明确，这些事项之后可以直接在省内审批。

此举可能给中国城市格局的发展带来巨大变化。

这个审批权分两种情况，一种是永久基本农田，“委托部分省级政府批准”，首批只有8个省份;另一种是除基本农田以外的其他农用地，“授权省级政府批准”，惠及所有省份。

多位接受第一财经采访的专家表示，土地审批权的下放，不仅有利于满足疫情过后政府新基建、新产业上马的土地需求，加快项目建设，还将优化省域土地资源的优化配置，利好强省会、中心城市。

审批权下放，土地资源优化配置

《决定》称，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。

《决定》还试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年。

受18亿亩耕地红线的制约，国家对永久基本农田转为建设用地尤为谨慎，所以重点还是在基本农田以外的其他农用地。关于这一部分，《决定》提到：

按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定，对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准;

按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。

“这个文件对未来城市的发展十分关键。”华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚对第一财经分析，新冠肺炎疫情过后，政府有很多新基建、新产业，比如5G、人工智能等项目需要上马，这对我国经济保持平稳发展、稳就业都很重要。但这些项目上马，就需要有发展空间，尤其是土地指标。因此下放土地审批权，可以缩短审批时间，加快项目建设。

各省份每年的土地审批指标是相对固定的，在有限的“蛋糕”之下，省域内各个城市如何分配，事关城市与区域经济发展和土地价值的实现。

尤其在过去很长一段时间，我国实行“控制大城市规模、积极发展中等城市和小城市”的中小城镇化战略，土地供给向三四线城市倾斜，与人口向大都市圈集聚的趋势背离。一边是人口外流但土地供应严重过剩的三四线城市，一边是外来人口大量流入但土地供应十分紧张的一二线大城市，土地市场过去一直存在着这样的供需错配。

这种错配，导致很多中小城市土地使用十分粗放，集约度低，土地的价值转化率低。比如中部某县级市一位官员告诉第一财经记者：“我们这里经济不发达，虽然也搞了一个省级开发区，但是开发区里还是没有多少企业，还有很多土地空着。”

而对一二线城市来说，由于土地供应严重不足，导致楼市供不应求，房价高企，同时需要重点布局的新产业、新基建也面临着用地的掣肘。比如有些沿海城市，土地实在太紧张，不得不进行填海造地。

胡刚说，从空间布局来说，这些新项目、重点项目，很多都是在中心城市、大城市周边，而大城市土地指标紧张，因此，土地审批权下放到省里，有利于省域范围内土地指标的优化利用。

厦门大学经济学系副教授丁长发也认为，此举有利于土地资源的优化配置。通过省域内的优化配置，一方面可以让经济发展更好的城市获得更多用地指标，而对一些经济发展一般的中小城市，可以通过出让土地指标获得资金，加快补足公共服务短板，进而促进区域之间的均衡发展。

利好强省会、中心城市

在优化配置的同时，土地的比较优势和价值也可以得到充分发挥。

对一个城市来说，土地应该用在最能发挥其价值的地方。每个城市和地区的定位不同，一二线城市可以创造更多的二产和三产的就业岗位和产值，这也是中心城市的使命所在。

而对于三四线城市、中小城市和广大农村来说，重点还是要搞好粮食生产、旅游等方面，二产和三产应该围绕农产品加工、旅游等具有优势和自身资源禀赋的产业。在土地利用上，这些中小城市也应该尽量改变粗放式的发展模式，实现集约化的发展。

厦门市房地产中介行业协会副会长王崎说，像北上广深这些一线城市和厦门、南京这些二线热点城市，它们发展农业的附加值本就不高，还不如在不同城市之间进行合理分工，让这些地方努力发展好城市经济，让以农业为主的地方努力发展好农业。

不过，在中原地产首席市场分析师张大伟看来，土地指标都是土地利用总体规划已经确定好的。真正有利于土地向大城市集聚的政策是近几年出台的“人地挂钩”政策。

其中，2016年12月召开的中央经济工作会议明确要求落实人地挂钩政策，根据人口流动情况分配建设用地指标。要落实地方政府主体责任，房地产价格上涨压力大的城市要合理增加土地供应，提高住宅用地比例，盘活城市闲置和低效用地。

去年4月，国家发展改革委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》也提出，要全面落实城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，在安排各地区城镇新增建设用地规模时，进一步增加上年度农业转移人口落户数量的权重，探索落户城镇的农村贫困人口在原籍宅基地复垦腾退的建设用地指标由输入地使用。

但即便如此，土地审批权的下放对大城市发展仍有重大意义。由于在实际操作中，中心城市要在特定地段获得建设用地，往往需要依赖城乡建设用地增减挂钩机制，即农村对宅基地等进行复垦以形成新的耕地、城市郊区占用耕地。此类工作因为涉及耕地占用，审批程序比较复杂。

而此次《决定》中，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。这里面，农村宅基地是一大重点。

全国政协经济委员会副主任杨伟民曾有这样一个表述：目前农村空置宅基地3000万亩，相当于城市建成区总面积37%。因为我国城市当中居住用地一般占城市建成区30%左右，空置宅基地就比现有城市当中所有的住宅用地总量都要多，这是一种资源的极大浪费。若拿出一小部分转到城市就可以大幅度降低地价。

此前2017年，原国土部、住建部曾联合发布了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，有13个城市纳入试点，分别是北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都。

广东2018年出台了《广东省全面推进拆旧复垦促进美丽乡村建设工作方案(试行)》。由此实现复垦指标省域范围内流转，突破了之前不得跨县区流转的限制。这意味着粤东西北地区的复垦指标可以流转到珠三角地区使用。

因此如果能够将这些闲置用地转移到中心城市，那么不仅可以实现土地价值的最大利用，同时也可以让中心城市获得更多的建设用地。

广东省体制改革研究会执行会长彭澎对第一财经记者分析，审批权下放后，对省级来说，还是应该坚持土地价值与区域经济发展的平衡，在按照已有的规划格局的基础上，一方面，不要让土地在欠发达地区闲置，同时充分发挥中心城市作用，带动都市圈、城市群发展，促进区域协调发展。

胡刚也认为，审批权下放会推动土地资源的优化配置，有利于强省会、中心城市的进一步做强做大。

关键词： 土地资源